"צלול" מתנגדת לתוכנית מסחרית מול מכמורת – "התוכנית עמומה"

עמותת צלול הגישה התנגדות לועדה המחוזית מרכז לתוכנית 499-0268565  להקמת אתר לחינוך, הדרכה ופיתוח חקלאות ימית מול חוף מכמורת. ההתנגדות הוגשה מכוח סעיף 100 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 ובהתאם לתקנות התכנון והבניה (סדרי נוהל בהתנגדויות לתכנית, סמכויות חוקר וסדרי עבודתו), תשמ"ט-1989. את ההתנגדות הגישו עו"ד חיה ארז וד"ר יובל ארבל. להתנגדות צורפה חוות דעת שנכתבה על-ידי ד"ר דור אדליסט, שהוא ביולוגי ימי ומומחה לדיג וחקלאות ימית והמומחה לחקלאות ימית, עמרי בן אליהו. 

ההתנגדות מתייחסת להשפעות הפעילות המסחרית שהתכנית מאפשרת באתר, למתקני המו"פ, שכל הידוע לגביהם לעת הזו הוא שהם יהיו חדשניים ובנושאים שאינם חקלאות ימית ולהוראות העמומות לעניין האסדות שייבנו בו.

לגבי מתקני המו"פ, מדובר במתן אישור גורף למתקנים, שמטרתם בחינת טכנולוגיות חדשות, שבהיעדר מידע לגבי אופיין, אין כל דרך להעריך מה יהיו השפעותיהם הסביבתיות. משמעות אישור המתקנים ללא תשתית עובדתית מינימלית הוא דחייה של התכנון המפורט לגביהם לשלב הרישוי.

המגבלות שהוגדרו בתוכנית בעניין מימדי המתקנים, אישור לזמן קצוב, אישור הולחו"ף או פרסום במתכונת של פרסם הקלה אינם תחליף להליך של תכנון מפורט, שכן  מדובר באישור מתקנים ששימושיהם אינם מוגבלים.

לדעת "צלול", דחייה זו סותרת את הרציונל של חוק התכנון והבניה, המבחין בין שלב התכנון לשלב הרישוי. שלב הרישוי, אמור להתמקד רק במימוש תכנון מפורט קיים במסגרת היתר בניה, ולכן החוק מגדיר שההחלטות בשלב זה מתקבלות בפורום מצומצם ותוך שיתוף ציבור מוגבל.  צלול מתנגדת לדחיית התכנון המפורט של מתקני המו"פ לשלב הרישוי, שכן המשמעות היא קבלת החלטות ללא תשתית עובדתית בסיסית, פגיעה ביכולת להעריך כנדרש בחוק ובפורום התכנוני המתאים (הועדה המחוזית), את ההשפעות הסביבתיות של המתקנים ופגיעה ביכולת הציבור להתנגד לתכנון המפורט.

א. אין לאשר בתכנית מפורטת מתקנים שמאפייניהם הבסיסיים אינם ידועים    

1. התוכנית דוחה את ההחלטות התכנוניות לשלב הרישוי, שכן היא מאפשרת הקמת מתקנים חדשניים, בלי כל ידיעה לגבי המאפיינים שלהם וקובעת הוראות עמומות בלבד לעניין סוג האסדות שהקמתן תתאפשר, מאפייניהן ואופי הפעילות עליהן (למשל, לגבי דרך עיגונן לקרקעית הים). הוראות אלו אינן עומדות בדרישות המינימליות מתוכנית מפורטת, שבמסגרתה (ולא בשלב היתר הבניה) אמורות להיקבע החלטות תכנוניות עקרוניות. כך נקבע, למשל, בבג"ץ 8077/14 עיריית יקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (22.12.15)(להלן: "בג"ץ יקנעם"):

"תכליתה של דרישת התכנית המפורטת היא להבטיח כי בשלב היתר הבניה לא תתקבלנה החלטות תכנוניות עקרוניות, אשר על פי טיבן וההשלכות שבצדן היו צריכות להתקבל בהליך תכנוני סדור, פומבי ופתוח להתנגדויות"

2. מתן אור ירוק לאישור תכנון אקראי במסגרת היתר בניה, כמו במקרה זה, דומה למתן היתר ללא תכנית ולכן משמעו ריקון ההליך התכנוני מתוכן, כפי שנקבע בע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 905-904 (2003)):

"בהיות היתר הבניה אמצעי למימוש התכנון הקיים בשטח, הדעת נותנת כי עליו להיגזר מתכנית שיש בה פירוט מספיק על-מנת שתשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבניה. ככל שהתשתית כללית יותר ובלתי מפורטת, כך גוברת הסכנה כי יינתן היתר ביצוע שאינו נשען על נורמות תכנוניות מאושרות, ועלולה להיפתח דרך לפיתוח הקרקע באופנים שלא עברו מסננת הליך תכנוני מוסדר ומבוקר על-ידי מוסדות התכנון, כמקובל […] היתר בניה אינו יכול למלא את החסר בתכנון מפורט, אלא עליו להיגזר ולנבוע מתכנון מפורט של השטח אשר נעשה במסלול תכנוני תקין כקבוע בחוק. מכך עולה כי בטרם יוצא היתר בניה, יש צורך בקיום תכנית בדרגת פירוט סבירה אשר תקבע את הפרטים הנוגעים לבניה על המקרקעין ולשימוש בהם […] מתן היתרי בניה על-פי תכנית כללית ובלתי מפורטת עשוי להיות שקול למתן היתר בלא תכנית כלל. הוא כרוך בחופש פעולה בלתי מוגבל, או מוגבל באופן חלקי בלבד, של הרשות המעניקה את ההיתר. הוא עשוי לחרוג מתפיסות תכנוניות בסיסיות של המרחב התכנוני הכולל ושל התכנון הנקודתי הראוי".

3. העמדת כלל המידע התכנוני הרלוונטי בפני הציבור במועד הפקדת תוכנית מפורטת ופרסומה להתנגדויות הוא תנאי בסיסי לקיום זכות הטיעון של הציבור. על אחת כמה וכמה כך כשאפילו מידע בסיסי, כמו מהות המתקנים החדשניים, אינו ידוע.
4. במסגרת בג"ץ יקנעם נידונה רמת הפירוט הנדרשת בתכנון תוכניות במרחב הימי, בהשוואה לרמת הפירוט הנדרשת בתכנון ביבשה. פסק הדין קובע:

"השאלה מהי מידת הפירוט המתחייבת כדי לקבוע שתכנונו של תא שטח ימי הוא מפורט דיו לצורך מתן היתר בניה היא מורכבת וטרם זכתה לדיון מפורט בפסיקתנו. אף על פי כן, גם המרחב הימי מחייב תכנון סדור שבגדרו תתקבל הכרעה מוסדית שיטתית בין אינטרסים ציבוריים מתחרים ומתוך ראייה ארוכת טווח."

5. בעניין תמ"א 37/ח מהות המתקנים בים היתה ברורה – מתקני טיפול בגז, ולכן ניתן היה לבצע לפחות הערכה ראשונית של הסיכונים הסביבתיים הנשקפים ממנו. התכנית כללה נתונים כמו היקף השטח המירבי למתקנים וגובהם. לאור העובדה, שלא היה ידוע מה תהיה הטכנולוגיה שתיבחר, אומץ בתוכנית מנגנון התנ"ס, ככלי לגישור על הפערים בתכנון המפורט. למרות זאת, נקבע בבג"ץ כי ספק אם מדובר ברמת פירוט מספקת.
6. מקל וחומר שבענייננו, כשכל התשתית העובדתית מסתכמת בהיקף וגובה המתקנים, בלי כל נתון על מאפייניהם, מלבד העובדה שידובר במתקנים ניסיוניים לא ניתן לדלג על ההליך התכנוני ולדחות אותו לשלב הרישוי. ויודגש, שדווקא חדשנות הטכנולוגיות שייבחנו על המתקנים המחייבת יתר זהירות באישורם.
7. לפיכך, דרישת צלול היא כי ככל שיאושרו בתכנית שימושים למתקני מו"פ הקשורים לכלכלה הכחולה, הקמתם תחייב אישור תכנית מפורטת, במסגרתה ייבחן גם הצורך בביצוע תסקיר השפעה על הסביבה.

ב. מתקן המבוסס על טכנולוגיות חדשות מחייב תסקיר השפעה על הסביבה  

8. תסקיר ההשפעה על הסביבה שנערך עבור התכנית בחן אך ורק השפעות הצפויות מחקלאות ימית, כמו, לדוגמה, תוספת ריכוז של נוטריאנטים מחוות דגים. בין היתר מצוינת בתסקיר סמיכות התכנית לרכס הכורכר הטבוע המזרחי, שמהווה תשתית למגוון ביולוגי עשיר. התסקיר לא התייחס (ולא יכול היה להתייחס, בהיעדר נתונים) למתקני מו"פ שאינם קשורים לחקלאות ימית.
9. למרות זאת, ברירת המחדל המוגדרת בתכנית היא שאישור הקמת מתקן מו"פ חדשני יינתן בלי כל בדיקה סביבתית. התכנית לא מחייבת בשום מקרה תסקיר השפעה על הסביבה, וגם הכנת מסמך סביבתי היא אופציונלית בלבד, כשהמקרה היחיד המחייב את הכנתו הוא בקשה להקמת מתקן הפולט רעלים לסביבה או עושה שימוש בחומר מסוכן. כך עולה מסעיף 6.5 (כ)(5) לתכנית:

"רשות הרישוי תהיה רשאית לדרוש מסמך סביבתי בתיאום עם נציגי המשרד להגנת הסביבה בועדה. מתקן הפולט רעלים לסביבה או העושה שימוש בחומר מסוכן, יידרש למסמך סביבתי".

10. דהיינו, ההחלטה אם להקים מתקן ניסיוני, בטכנולוגיה לא מוכרת, שלא ניתן לדעת מהי עוצמת השפעתו על הסביבה, תתקבל על-פי התוכנית על-ידי שני אנשים בלבד – יו"ר הועדה המקומית או יו"ר ועדת המשנה שלה ומהנדס הוועדה (סעיף 30 לחוק התכנון), וזאת בדיון שאין אפילו חובה להקליט אותו (סעיף 48ד לחוק התכנון).
11. נזכיר, כי חוק התכנון והבניה ותקנותיו מפקידים החלטות לגבי קיום השפעה ניכרת על הסביבה בידי מוסד תכנון (ולא רשות רישוי). כך, ההחלטה על ביצוע תסקיר השפעה על הסביבה אמורה להתקבל, על-פי תקנה 2 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), תשס"ג-2003, על-ידי מוסד תכנון, ששקל את הנושא את עוצמת השפעת תכנית על הסביבה, כשהנחת המוצא היא שהים הוא סביבת בעלת רגישות סביבתית גבוהה, כפי שעולה מתקנה 2(2)(ב): תכנית שהיא "תכנית, שלדעת מוסד התכנון, יש בביצועה כדי לגרום להשפעה ניכרת על הסביבה והעוסקת באחד או יותר מהנושאים שלהלן, או חלה באחד מהאזורים שלהלן או בחלק מהאזור: … (ב) באזור בעל רגישות סביבתית גבוהה בשל משאבי טבע או נוף, לרבות חוף, ים, ימה, נחל, ואזור החדרה".
12. ויתור מראש על בחינת הצורך בביצוע תסקיר השפעה על הסביבה, כמוהו כהצהרה שלא קיים מצב שבו למתקן ניסיוני בטכנולוגיה חדשה כלשהי, תהיה השפעה ניכרת על הסביבה הימית (לפחות לא ב- 5 השנים הראשונות לפעילותו). טשטוש מסקנה מרחיקת לכת זו, על-ידי מתן האופציה לדרישת מסמך סביבתי בשלב הרישוי אינה מבטלת את חומרתה.
13. לעמדת צלול, היא שככלל, ובפרט כשמדובר בטכנולוגיות חדשניות, יש לחייב ביצוע תסקיר השפעה על הסביבה קודם לאישור הקמת המתקנים או ביצוע פיילוט, תוך מתן סמכות לוועדת תכנון (ולא רשות רישוי) להעניק פטור מנומק מתסקיר השפעה על הסביבה, או למצער ממסמך סביבתי.
14. העובדה שהתוכנית קוצבת את חיי המתקן ל- 5 שנים בוודאי אינה מבטיחה מפני נזק חמור שייגרם תוך ימים או חודשים.
15. גם מגבלות הגובה והשטח של המתקנים אינם מבטיחים שהשפעתם תהיה מצומצמת. מה גם, שבמסגרת של הוצאת היתרי בניה פרטניים לכל מתקן, לא יהיה ניתן לבחון את ההשפעות ההדדיות בין המתקנים ואת ההשפעה המצטברת של מתקני מו"פ שונים על הסביבה.

ב. הליך אישור מתקני מו"פ חדשניים

16. התכנית מסתפקת בקביעה כי היתר בניה למתקני מו"פ חדשניים יינתן על-ידי רשות הרישוי ובאישור הולחו"ף, ורשות הרישוי היא גם זו שתחליט אם לדרוש מסמך סביבתי.
17. לעמדת צלול לכל הפחות בתחום האנרגיה יש להגביל את המתקנים למחקר ופיתוח של אנרגיות מתחדשות ולסוגי אנרגיה ספציפיים.
18. בהיעדר מוחלט של מידע לגבי אופי המתקנים החדשניים, יש להבטיח שההחלטות לגבי הקמתם יתקבלו בפורום סטטוטורי שיוקם מכוח התכנית, ואשר הרכבו רחב מזה של רשות רישוי ומייצג גם אינטרסים שאינם מיוצגים בולחו"ף. בפורום זה יש לתת ייצוג לכלל בעלי העניין, לרבות המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות, המועצה האזורית, איגוד הערים, מבואות ים, מועדון השיט ונציגי ציבור. פורום כזה יבטיח תיאום בין הגופים השונים הפועלים בשטח.
19. בנוסף, יש להגדיר בתוכנית עקרונות שינחו את הפורום הסטטוטורי/רשות הרישוי/ולחו"ף בבואם להחליט אם ניתן לאשר היתר בניה או שמדובר במתקן המחייב תכנית מפורטת. עקרונות אלו יכללו התייחסות לבחינת הסיכונים והשלכות ארוכות טווח של המתקנים, מניעת זיהום הים על-ידי המתקנים, קלות הפירוק שלהם וארעיותם.

ג. ההגדרות לגבי ממדי האסדות עמומים וצפויים לפגוע משמעותית בנוף הנשקף מהחוף ובפעילויות הפנאי בחוף

20. מטבלה 5 ומההערות לטבלה לא ברור מה הגובה המקסימלי של האסדות מעל פני המים. ההערות לטבלה מתייחסות לגובה מתקנים כגון אנטנות וגשרי פיקוד, היכול להגיע ל- 20 מ', ולגובה מתקנים הנמדד מפני משטח האסדה היכול להגיע ל- 6 מ'.
21. יש להבהיר בצורה מפורשת מה יהיה הגובה המקסימלי של האסדות עצמן מעל פני הים.
22. בנוסף, מדברי ההסבר לתוכנית עולה כי כלובי הדגים הקיימים היום מרוחקים כ- 2.5 ק"מ מהחוף. אך מהתשריט, בו מסומן המיקום הנוכחי של הכלובים היום בתוך שטח התכנית, עולה כי הקו הכחול של התכנית קרוב לחוף בהרבה (כ- 1.5 ק"מ בלבד).
23. יש לציין בתכנית את מרחק הקו הכחול מקו החוף ולהבהיר מה המרחק המינימלי של מתקנים מקו החוף.
24. למיטב הבנתנו, התכנית הנוכחית מאפשרת בנית אסדות בגובה 14 מ' מעל גובה פני הים, שעליהם ניתן לבנות מתקנים בגובה 6 מ' נוספים, וכל זאת במרחק של כ- 1.5 ק"מ מהחוף. בניה כזו צפויה להיראות היטב מהחוף ולפגוע בצורה משמעותית בקו האופק.
25. העמימות בתכנית קיימת לא רק ביחס לממדי האסדות אלא גם ביחס לאופן עיגונן בקרקע ואופי הפעילות עליהן. האסדות שהוצגו על-ידי משרד החקלאות אינן מתאימות כלל למים רדודים ועלולות להפוך למפגע בטיחותי וסביבתי. ככל שלא תבוטל האפשרו להציב אסדות בשטח התכנית, יש להגדיר בבירור את מאפייניהן.
26. סעיף 4.1(ב)(2)(ב) לעניין הוראות הבינוי הנוגעות למתקנים החדשניים, שאינם לצורכי חקלאות ימית, קובע שסך שטחם לא יעלה על 180 דונם, לרבות מערכות עיגון.
27. לא ברור אם הכוונה היא למתקן מעוגן לקרקעית, שיכול לנוע במים בטווח של 180 דונם מנקודת העיגון או למתקן בגודל 180 דונם, שיכול להיות מעוגן לקרקע הים או מחובר לקרקע הים. ככל שמדובר על גודל המתקן עצמו – יש להגביל אותו לגודל קטן בהרבה מ 180 דונם.

 ד. היקפי ייצור שנתי – אין לאפשר בשטח האתר פעילות מסחרית

28. מטרת התכנית היא יצירת מסגרת תכנונית להקמת אתר לחינוך, מחקר ופיתוח חקלאות ימית בים הפתוח (סעיף 2.1 לתכנית). כך, גם על-פי דברי ההסבר לתכנית, מטרתה לתת מענה חינוכי ומחקרי לצרכים עתידיים של ענף החקלאות הימית, כהשלמה למהלך של הרחבת פעילות הייצור המקומי של דגים למאכל המתקיימת כיום מול חופי אשדוד. המטרה אינה הסדרת ייצור מקומי של דגי מאכל בשטח התכנית.
29. סעיף 4.1.2(א)(3) מגדיר היקף ייצור שנתי העומד על 700 טון, שמתוכם 200 טון מסתמכים על המעגן הקיים ו-500 הטון הנוספים על בסיס מעגנות/נמלים אחרים (קיימים או חדשים). בנוסף, נקבע כי מתן אישור להפקה מעבר ל 700 טון ייבחן בולחוף.
30. עצם הגדרת ייצור שנתי בהיקף של 700 טון דגי מאכל נותן דריסת רגל לפעילות מסחרית באתר, וודאי שכמות מסחרית החורגת מ- 700 טון סוטה ממטרת התכנית, ולכן היא מחייבת שינוי של התכנית ולא רק בחינה בולחו"ף (ונציין, שגם בטיוטת מסמך מדיניות תכנון המרחב הימי, השטח אינו מסומן כאזור חיפוש לחוות חקלאות ימית).
31. כפי שעולה מחוות הדעת המצורפת להתנגדות, התוצרים של פעילות מסחרית והצבת מבנים בים על אסדות יסכנו במקרה שפך הן את הדגים בכלובים והן את הסביבה שבמורד הזרם, ובכלל זה חופי רחצה מוכרזים ושאינם מוכרזים. בנוסף, קיים סיכון, שכבר התממש בעבר, של סחיפת מערכת הכלובים ליבשה בזמן סערות. סחיפת הכלובים מסכנת את המערכות האקולוגיות החופיות.
32. לכן, נדרשת הגבלה של החזקת חומרים מזהמים ומסוכנים על האסדה ולהגביל את השימוש באסדה ובמתקנים לשעליה לשמנים ידידותיים לסביבה.
33. בנוסף, יש לדרוש אישור מהנדס ימי שהמערכות המותקנות יכולות לעמוד בתרחישי הסערה שסבירות התרחשותן גדולה מ2% בתקופה של 10 שנים .
34. לפיכך, לכל הפחות, יש לתקן את נוסח סעיף 4.1.2(א)(3), כך שיובהר במפורש כי אישור להפקה מעבר ל- 700 טון לא יתבסס על המעגן הקיים במכמורת (כפי שמובהר לגבי כל כמות מעבר ל 200 טון).
35. בנוסף, יש להבהיר בתכנית כי על האסדות יוחזקו כמויות שמנים נמוכות ויעשה שימוש ברכיבים בעלי פוטנציאל זיהום כזה.
36. לא ברור כיצד אפשר לפקח על כמויות הייצור בחוה החקלאית שהמעגנה היא לא חלק מהתכנית הגבלת הייצור המותר ל- 200 טון בשנה אינה מבטיחה שימוש בכלים קטנים או את בטיחות השיט במעגן.

ה. חוסר ההתאמה של שטח התכנית לייצור מסחרי ולהצבת מתקני מו"פ לא חקלאיים

37. כפי שעולה מחוות הדעת, גידול מסחרי של דגים אינו מתאים לעומקים רדודים מ- 50 מ' , שכן העומק המוגבל מגביל את סוגי המערכות ועומק הרשתות. ההמלצה בעולם היא להוציא את החקלאות הימית ככל הניתן ממפרצים סגורים ומקרבת החוף בכדי להקטין את העומס עליהם. העומק הרדוד מקטין גם את עמידות המערכות לסערות מאחר ובסערות שיא הגלים בעומק זה מתנהגים כבר כגלים רדודים המהווים למעשה משברים. בנוסף, מיקום פעילות כלובי הדגים בעומק רדוד חושף אותה בחורף למזהמים מנחלי החוף, ובעיקר ממוצא נחל אלכסנדר הסמוך.
38. מגבלה נוספת נובעת מההסתמכות על העורף הלוגיסטי במעגנת מבואות ים.
39. כבר כיום ניכר עומס על התשתיות המצומצמות שמסוגלת מעגנת בית הספר מבואות ים, הפועלת בתפוסה מלאה, לספק ולכן היא אינה מתאימה לשיווק דגים מסחרי. פעילות רכבים מזהמים בשעות חופפות לשעות הלימוד בבית הספר יגדילו מגעים של עשן, רעש וזיהום אוויר.
40. כבר היום, יש לגרירת כלובי הדגים לנמל אשדוד טביעת רגל סביבתית גבוהה, ולכן מומלץ לבחון חלופה לעורף הלוגיסטי לפעילות הקיימת בנמל חדרה.
41. לגבי הפעילות המסחרית ופיילוטים למו"פ שאינו לחקלאות ימית, חלופה מועדפת היא ביצוען במערכות של ים עמוק במתחם הדרומי שמול אשדוד שבו השטחים גדולים והים שקט ובטוח יותר לעבודה, כיוון ששם גובה הגל נמוך יותר משמעותית מאשר במכמורת בסערות החורף הדרום-מערביות הגדולות.
42. לכל הפחות, יש לדרוש טרם אישור שמערכות בקנה מידה מסחרי או סמי-מסחרי שמיועדות להצבה בשטח מסוגלות לעמוד בגלים של מים רדודים.

ו. צמצום הסיכון הסביבתי – אמצעים למניעה/ צמצום של בריחת דגים מכלובים

43. יש להגדיר בתכנית אמצעים לצמצום בריחת דגים מהכלובים, כגון מצלמות להרתעת פגיעה מכוונת, שימוש ברשתות עמידות, טכנולוגיות עמידות לסערות ועוד.
44. בנוסף יש להוסיף, כתנאי להיתר, הוראות בדבר הכנת תכנית ניטור גם עבור מתקני חדשניים שאינם לחקלאות ימית.

סוף דבר

45. בהתאם לאמור בהתנגדות זו, מתבקשת הועדה המחוזית הנכבדה לקבל את התנגדות עמותת צלול ולהורות על ביטול האפשרות לאשר מכוח התכנית הצבת מתקני מו"פ חדשניים. לחילופין, יש לקבוע את השיקולים שעל רשות הרישוי לשקול בהחלטתה לאשר או לדחות בקשה להיתר בניה למתקנים החדשניים, לרבות חיוב בביצוע תסקיר השפעה על הסביבה.
46. להתנגדות נלווה תצהיר מנכ"לית צלול, הגב' מאיה יעקבס.
47. כמו כן מבקשים המתנגדים לזמן את נציגיהם ואת הח"מ לדיון בהתנגדויות בפני הוועדה הנכבדה או בפני החוקר שימונה לשמיעת ההתנגדויות, כך שיוכלו להציג את עיקרי התנגדותם.