התייחסות "צלול" לתוכנית הכלכלית – הפוגעת בסביבה ובבריאות

פרק חוק לקידום תשתיות לאומיות (חלק א')

הנושאים שמקדם החוק אולי חשובים, אלא שקידומם נעשה תוך מתן עדיפות מכרעת לשיקולים צרים של עלות וזירוז הליכים מבלי לקחת בחשבון את השפעתם על הציבור. התוצאה תהיה בכייה לדורות

עמותת צלול מודעת לחשיבות הרבה של נושאים המקודמים בתזכיר, לרבות הקמת מיזמי תשתית לאומית, בתחום התחבורה הציבורית, טיפול בפסולת ואנרגייה מתחדשת. עם זאת, קידומם של נושאים חשובים אלה לא יכול להיעשות תוך מתן עדיפות מכרעת לשיקולים צרים של עלות וזירוז הליכי התכנון, בלי להתחשב בהשפעתם על בריאות הציבור ועל עוצמת הפגיעה בסביבה. הדברים אמורים במיוחד בעידן של משבר אקלים ומשבר אקולוגי שהשלכותיהם מחייבות הימנעות מפגיעה באדם ובסביבה, והשמת דגש על חיזוק הטבע והחוסן הלאומי.

 

פגיעה בחופים: פטור לתוכנית תשתית לאומית מביקורת הוועדה לשמירת הסביבה החופית

שלושה תיקונים שמשמעותם המצרפית היא מתן פטור לתוכניות תשתית לאומית מביקורת של הוועדה לשמירת הסביבה החופית (הולחוף):

תוספת סעיף 6ב(ה) שלשונו:

"(ה) על אף האמור בסעיף 156(ב), הוראות התוספת השניה לא יחולו על היתר לפי תכנית לתשתית לאומית או לפי תכנית מיתאר ארצית מפורטת לתשתיות לאומיות כהגדרתה בסעיף קטן (ב)."

תוספת סעיף 49(ב) שלשונו:

 "(ב) על אף האמור בסעיף 156(ב), לא תחול התוספת השניה על תכנית מיתאר ארצית מפורטת לתשתיות לאומיות.";

תיקון סעיף 76ג(11) כך שלשונו תהיה:

" 11. על אף האמור בסעיף 156, לא יחולו התוספת הראשונה והתוספת השניה על תכנית לתשתית לאומית".

המלצת צלול: למחוק את התיקונים.

חוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד-2004 (חוק החופים) נחקק בעקבות ההכרה בצורך הדחוף להגן על הסביבה החופית מפגיעה. הועדה לשמירה על הסביבה החופית  (ולחו"ף), הוקמה כדי לוודא שבמסגרת מכלול השיקולים התכנוניים, לרבות שיקולי תשתית (סעיף 7(א) לתוספת השנייה לחוק), יינתן משקל משמעותי לאינטרס הציבורי בשמירה על הסביבה החופית. הסמכות שהוענקה לולחו"ף, שייחודה בכך שהיא גוף תכנון ייעודי, המתמחה בסביבה החופית, היא לצמצם  את הפגיעה בסביבה החופית.

לא מדובר ב"כפל תכנון", אלא בבקרה מקצועית על בסיס ידע שלא קיים במוסדות התכנון האחרים. לכן, מתן פטור מפיקוח של הולחו"ף, דווקא לתוכניות שבהם הבקרה הנוספת דרושה יותר מבכל מקרה אחר, מהיותן בעלות פוטנציאל ההשפעה השלילית הגדול ביותר על הסביבה החופית, חותרת בצורה בוטה תחת תכלית חוק החופים ולמעשה שומטת את הבסיס העיקרי לעצם קיום הולחו"ף.   

החלשת פקיד היערות ופגיעה קשה בעצים

סעיף 24 – הפעלת שיקול דעת מכוח פקודת היערות  וסעיף 40 – פקיד היערות

סעיף 15א לפקודת היערות קובע, שעל פי החוק, איסור כריתת עצים הוא ברירת המחדל. כריתת עצים אסורה, אלא אם פקיד היערות נוכח, לאחר שהפעיל שיקול דעת, שיש לכרות אותם:

" לא ייתן פקיד היערות רישיון לכרות אילן מוגן או עץ בוגר, כאמור בסעיף 15(א), אלא לאחר ששקל, בין השאר, את תכלית הבקשה ואת מצבו, גילו, נדירותו, מידותיו, מיקומו וערכו הנופי, הסביבתי, האקולוגי וההיסטורי של האילן המוגן או העץ הבוגר שלגביו מתבקש הרישיון כאמור, ונוכח כי אין להותירו במקומו או להעתיקו כאמור בסעיף קטן (ג). ". 

השינוי המוצע – סעיף 24:

  • סעיף 24 חותר תחת תכלית פקודת היערות. ככל שמדובר במיזמי תשתית חיוניים, הסעיף מבטל את תכלית הפקודה כשהוא קובע, ראשית, שברירת המחדל היא מתן רישיון כריתה ("פקיד היערות יתן רישיון כריתה…") ושנית, שהרישיון יכול להינתן על בסיס השיקולים הכלכליים המנויים בסעיף 24(א) בלבד, כמו התייקרות העבודות, עיכוב בלוחות זמנים וכו'. זאת, גם אם על פי שיקולים של ערכיות העצים יש לאסור את הכריתה ("וגם אם נוכח רק על פי שיקולים אלה..."). במילים פשוטות, כל השיקולים הקשורים לערכיות העץ נדחקים הצידה מפני השיקולים הכלכליים החדשים הקבועים בסעיף.
  • לגבי סעיף 24(א)(1) יצוין כי הוא מיותר, כיוון שככל שמדובר בתוכנית מאושרת – הרי שהישימות שלה, אמורה להיבחן טרם אישורה. בין היתר נקבע בסעיף 83ג(ג) לחוק התכנון והבניה כי "היו בתחום התכנית עצים בוגרים, לא יאשר מוסד התכנון את התוכנית אלא לאחר שבחן את הצורך בשמירה עליהם במסגרת מכלול השיקולים התכנוניים".

השינוי המוצע – סעיף 40:

  • לגבי מיזם תשתית חיוני מועדף נשללת סמכותו העצמאית של פקיד היערות לסרב להפיק רישיון כריתה, שכן סעיף 40(א) מחייב שסירוב למתן רישיון יהיה רק בתיאום עם רשות הרישוי של הוועדה לתשתיות לאומיות.
  • פגיעה נוספת בסמכות פקיד היערות נובעת מקביעת חובת התייעצות שלו עם מנכ"ל משרד האוצר ומנכ"ל המשרד האחראי. ויודגש – החלטה בערר על כריתת עצים מתקבל גם היום רק לאחר פנייה עם מבקש הרישיון וקבלת עמדתו – אלא שכעת נוספת חובת התייעצות עם גורמים נוספים שאין להם כל קשר לאינטרס הסביבתי להגנה על עצים.

המלצת "צלול": מחיקת סעיפים 24 ו- 40. ככל שהסעיפים יחוקקו – הם הופכים את פקיד היערות לחותמת גומי לאישור כריתת עצים, בין אם יש או אין צורך בכריתה.  

לחילופין – אפשר להותיר את סעיפים 24(א)(2) – (4), כשיקולים נוספים, לצד השיקולים המפורטים בפקודת היערות (כאמור, סעיף 24(א)(1) מיותר ממילא).

ויודגש – ראשית, לא מדובר בשינוי הנדרש כדי שיהיה איזון בין האינטרס לשמירה על עצים לבין הצורך בכריתת עצים לטובת הקמת מיזם. גם היום פקיד היערות פונה למבקש הרישיון כדי לקבל את עמדתו ביחס לכל ערר המוגש כנגד כריתת העצים. יתרה מכך – כבר היום היקף המקרים שבהם מתקבלים עררים כנגד כריתת עצים בכלל ותשתיות בפרט מזערי, ובפועל היקף כריתת העצים בישראל עצום. כך לדוגמה, לפי נתוני פקיד היערות, ארז ברקאי, נכרתו בארץ, בשנת 2020 בלבד, במרחב העירוני ובשטחים פתוחים שבהם מתבצעים פרויקטים של תשתיות ותחבורה, 50,000 עצים (אחרים גרסו שהמספר גדול בהרבה).

שנית, ההצעה מוסיפה שיקולים כלכליים לטובת כריתת עצים, תוך התעלמות מהצורך שהתעורר, בעקבות משבר האקלים, דווקא להגביר את ההגנה על עצים, לאור העובדה שעצים בוגרים הם האמצעי העיקרי להתמודדות עם השלכות משבר האקלים. 

רעש ללא הפסקה

סעיף 35 – 37 – רעש

החשיפה למטרדי הרעש, ובעיקר כאלה  שאינם מאפשרים שינה תקינה בלילה, עלולים לפגוע, ברמת וודאות גבוהה, בבריאות התושבים המתגוררים בסמוך לעבודות, ביכולת הריכוז שלהם ואף להעלות את שיעורי התמותה. הנזק חמור במיוחד לתינוקות, לאוכלוסייה קשישה, ששוהה בבית רוב שעות היממה, ולאנשים, שבעקבות משבר הקורונה, עברו לעבודה מהבית. תופעוות הלוואי נוספות, על פי ארגון הבריאות העולמי ועל פי מחקרים עדכניים רבים, עלולות להיות מחלות לב, פגיעה במערכת החיסונית ופגיעות נוספות.

השינוי המוצע: עקיפת החוק למניעת מפגעים לעניין מגבלות על רעש חזק המזיק לבריאות.

  • הצעת החוק דורסת את ההגדרה של רעש בלתי סביר, ככל שמדובר במיזמי תשתית חיוניים מועדפים, כהגדרתו בתקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר) וקובעת בסעיף 35(א)(1) סף חדש – סף רעש מירבי, אשר הגדרתו בשעות היום כגבוה ב- 20 דציבל בהשוואה לתקנות הקיימות, ואף מאפשר לחרוג, במגבלות מסויימות, גם מסף זה. 
  • סעיף 36 קובע שבמסגרת מיזם תשתית חיוני מועדף אפשר יהיה להרעיש 24 * 7, דהיינו גם לאורך כל הלילה. על פי הסעיף, אפשר יהיה להפעיל מכונה או לבצע כל עבודה, לרבות פעולות פריקה וטעינה, כל זמן שאינן עולה על סף הרעש המירבי (המוגבר, כאמור לעיל) בכל שעה, לרבות בשעות הלילה, בלי מגבלה על משך הרעש בעבודות הלילה, בלי מגבלה על סוגי עבודות, בלי בקרה שבוחנת אם יש הצדקה מיוחדת לעבודת הלילה. (כיום עבודות לילה מותרות רק במקרי חירום כמו מניעת סכנה או הפרעה בלתי סבירה לביטחון הציבור ודורשות היתר מהמשטרה ומהרשות המקומית, שכולל בד"כ מגבלות לביצוע עבודות שאינן רועשות במיוחד והצעות לדיור חלופי).
  • למרות חשיפת היתר המשמעותית למטרדי רעש, ביום ובלילה, הסעיף לא כולל חיוב למיגון אקוסטי של בתי התושבים כדי להקל על הסבל.
  • בנוסף להקלות המאפשרות הגברה של החשיפה לרעש – סעיף 38 [הרחבה להלן] מקשה בצורה דרסטית גם על האכיפה של החוק, כיוון שהוא מתנה מתן צו הפסקה להפסקת מפגע רעש או ריח בלתי סבירים או הארכה שלו באישור מנהל האגף האחראי על מניעת מפגעים במשרד להגנת הסביבה לאחר היוועצות עם מנהל האגף האחראי על המיזם.

המלצת "צלול": למחוק את הסעיפים בעניין הרעש. לחילופין מוצע:

  1. לאפשר חריגות מסוימות ממפלסי הרעש המותרים כיום, אך בשעות היום בלבד, תוך הגבלת משך העבודות לתשע שעות ביממה והבטחת שנתם של האנשים בלילה.
  2. לחייב הכנת נספח אקוסטי לתוכנית, שיחייב אמצעי הגנה סבירים כמו גדר אקוסטית זמנית, שימוש בציוד שקט וכו', כדי לצמצם את הנזקים. כך יהיה אפשר למצוא איזון סביר בין זירוז העבודות, בעלויות סבירות, לבין האינטרסים החשובים של ההגנה על בריאות הציבור ורווחתו, ובפרט למי ששוהה שעות ארוכות בביתו, והעלויות הצפויות בטווח הקצר והארוך כתוצאה מנזקי הרעש.
  3. תוספת של התייחסות למטרדי רעש הנגרמים הנגרמים מביצוע עבודות לכריית מנהרות, שמחייבות עבודה רציפה וגורמות למטרדים קשים מהרעש החודר לבניין דרך הקרקע והמבנה ((ground born noise שאי אפשר להתגונן ממנו באמצעות סגירת חלונות או מעבר לחדר פנימי יותר – זהו רעש שתקני הרעש כלל לא מתייחסים אליו כיוון שהוא לא היה מוכר בעת שהתקנות הקיימות הותקנו (התקנים מתייחסים ל"רעש נישא באוויר").

הפרטת היעוץ הסביבתי

תיקון סעיף 6ה(א) – הסרת מגבלות על בחירת יועצים סביבתיים לועדה לתשתיות לאומיות

תיקון סעיף 6ה(א), מבקש לבטל את המגבלה הקיימת היום ביחס לבחירת יועצים סביבתיים לוועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל) (שם היעוץ הסביבתי כבר הופרט בעבר) על פיה בחירת היועץ הסביבתי  נעשית מתוך רשימה שקבלה את הסכמת השרה להגנת הסביבה (הרשימה נקבעת על ידי שר הפנים).  תיקון זה מבטל גם את הפיקוח המועט שעדיין קיימת על מקרים של ניגוד עניינים במינוי היועצים הפרטיים ולכן מומלץ לבטל אותו.

התיקון, שמקנה להחלטות בעל הרישיון עדיפות על פני החלטות של המשרד להגנת הסביבה, מאפשר לתחנות הכוח, שניצבות מדי שנה בראש רשימת המפעלים המזהמים את האוויר, להמשיך ולזהם ברישיון. לא למותר לציין כי אין עוד מחלוקת על כך שזיהום האוויר גורם למותם של אלפים מדי שנה, כך שמשמעות התיקון היא מתן רישיון לסכן חיים. התיקון מהווה תמריץ ברור לבעל מקורות הפליטה לדחות ככל האפשר את ההשקעה בהפחתת פליטות לאוויר, שכן הוא מכשיר מראש מתן היתר לחרוג מתנאי היתרי פליטה במצבים שנובעים מאי עמידה בדרישות הרגולטור.

שינויים והקלות בתוכניות  מתאר או מתקנים קיימים

מוצע לבצע סדרת שינויים בחוק התכנון והבנייה שכל אחד בהם פוגע קשות בשיתוף הציבור בהליך התכנוני,  שהוא עקרון היסוד הדמוקרטי בהליכי תכנון, ובלשון בית המשפט: "שיתוף הציבור מהווה שלוחה לעקרון הדמוקרטי" (בג"ץ 288/00 אט"ד נ' שר הפנים (2001))

תיקון סעיף 145 – פטור מתוכנית מפורטת למתקני תשתית בעלי השפעה סביבתית ניכרת –

סעיף 145(ז) אוסר מתן היתרי בנייה מכוח תוכניות שאין בהן מידע בסיסי שחייב להיות בתוכנית מפורטת. סעיף 145(ח) מחריג מכלל זה עבודות או מתקנים שהשפעתם הסביבתית קטנה ומתקנים אגרו-וולטאיים ומתקני אגירת אנרגיה, אך עושה זאת בזהירות ובמסגרת הגבלות.

התיקונים המוצעים כעת מרחיבים את החריגים (אם עד עתה החריגים נבחרו בפינצטה, הפעם מדובר בבולדוזר), שיבנו ללא תוכנית מפורטת ולפיכך גם ללא עריכת תסקיר השפעה על הסביבה. כך לדוגמה התיקון בסעיף 145(ח)(2) מכשיר בניית קווי ומתקני ביוב –שהם ללא ספק בעלי השפעה סביבתית משמעותית –  ללא תוכנית מפורטת, מכוח תמ"א 1 שהיא תוכנית ארצית כללית (כדי להכשיר את הבניה מתבקש קידום שינוי לתמ"א 1, שבמסגרתה כמובן לא בוצעו תסקירי השפעה על הסביבה למתקני ביוב, כך שתאפשר הוצאת היתרים מכוחה). סעיף 145(ח)(3) החדש מאפשר הקמה של קווי מתח עליון (קווי 161) ללא תוכנית מפורטת (כך שאפשר יהיה להסתפק למשל בסימון בתוכנית ארצית). ויודגש, התיקון כולל קווי 161 תת קרקעיים, כשעל פי דברי ההסבר "השלכותיהם מינימליות (עקב היותם תת קרקעיים)". אכן משהקווים הוטמנו אין להם השפעה נופית והשלכותיהם נמוכות יחסית – אך לעומת זאת לעבודות ההטמנה עשויות להיות השפעות משמעותית על השטח. תסקיר השפעה על הסביבה שיבחן דרכים למזער אותם ויקבע דרכים לשיקום השטח הוא חיוני.

כדי להמחיש את גודל האבסורד במתן פטור מתוכנית, מבדיקה סביבתית ומשיתוף ציבור, נזכיר כדוגמה את מקטע קו 161 שעובר כבר שנים מטרים ספורים מבתי היישוב נעאורה, שלטענת התושבים הרבה מהמתגוררים בסמוך לו חלו בסרטן. את הצלחת תושבי כפר קיש להרחיק מבתיהם ואת המאבק שלהם ושל כפר קיש להרחיק מבתיהם את קו 400 ק"ו. לא למותר גם לציין את ההשפעה הנופית הדרמטית של קווי מתח גבוה על הסביבה, דוגמת קו ה- 400 ק"ו שאושר ונבנה במכתש רמון, ורק לאחר הקמתו ותחת לחץ ציבורי רחב ואפקטיבי, הוסכם להטמין אותו באדמה ולהסיר את העמודים שפגעו באחד מאתרי הטבע החשובים בישראל.

כעת מבקשים שקווים כאלה יוכלו להיות מוקמים ללא תוכנית מפורטת, באמצעות הרשאה בלבד, ללא כל מסמך סביבתי וללא פרסום להתנגדויות. לפיכך מוצע למחוק תיקונים אלו.

מעקף להוראות סטייה נכרת מתוכנית

תוספת סעיף 151(ב4)מתן הקלות לתוכניות תשתיות לאומיות

מוצע לאפשר לבצע שינויים תכנוניים מרחיקי לכת באמצעות הליך של הקלה, שמאפשר שיתוף ציבור מצומצם בלבד לעומת שיתוף הציבור הנדרש בהליך של שינוי תוכנית.  

כיום, סעיף 151 לחוק התכנון והבנייה אוסר על סטייה ניכרת בתוכנית שלא בדרך של שינוי תוכנית ומבהיר שנושאים אלו לא יכללו הוספת שטחי בנייה, הוספת יחידות דיור או הוספת קומות. סעיף 151(ב4) מציע לאפשר הגדלה של שטחי הבנייה בתוכנית בשליש (!) בהליך המקוצר של הקלה. שינוי זו סותר את המגמה של מנהל התכנון במשך שנים לבטל לגמרי את מוסד ההקלה, במטרה להגביר את הוודאות התכנונית ולקצר את הליכי התכנון.  

ועדת השגות - דורסת את סמכות הרשויות המקומיות

סעיף 25 – 30 – הרכב ועדת ההשגות

סעיף (126(ב) לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע ש"ראש העיריה יהיה אחראי לכך שהתפקידים שהוטלו על העיריה בפקודה זו או בכל דין אחר יבוצעו כראוי". אחד התפקידים המרכזיים של הרשות הוא מתן רישיונות עסק והתניית תנאים ברישיון, וזאת על בסיס שיקולים שמביאים בחשבון את האינטרס של הגנה בטחון ושלום הציבור שבחר בראש הרשות.

השינוי המוצע: במסגרת חוק התשתיות הלאומיות תוקם ועדת השגות, המורכבת כולה מנציגי משרדי ממשלה, ללא אף נציג של הרשות המקומית, אשר תהיה מוסמכת לדרוס את סמכות הרשות לסרב לתת רישיון למיזם תשתית חיוני או להתנות בו תנאים. הסמכת ועדת ההשגות מנומקת בצורך "בראיה מדינית רוחבית".

המלצת "צלול": משמעות ההצעה בפועל היא ניטרול היכולת של הרשות המקומית, שלה יש את ההכרות הטובה ביותר עם רמת המפגעים והסיכונים הקיימים בתחומה, להגן על האינטרס של תושביה ולמנוע חשיפה של הציבור לסיכון לא סביר, כתוצאה ממיזם מסוים או ממקבץ מיזמים. האפשרות להגיש לוועדת ההשגות ערר על החלטת הרשות המקומית, משנה לחלוטין את מאזן השיקולים ודוחקת את טובת הציבור למיקום נמוך בסדרי העדיפויות, וזאת דווקא בפרויקטים בעלי השפעות בטיחותיות, בריאותיות וסביבתיות ניכרות כמו אחסון וניפוק תזקיקים וגפ"מ, שדות תעופה, נמלי ים ועוד (נספח א להחלטה). שמיעת הרשות המקומית על ידי ועדת ההשגות אינה מרפאת את הנזק הנובע מהפגיעה במערכת האיזונים והבלמים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

פגיעה זו מצטרפת לפגיעה אליה נתייחס בהמשך, של פגיעה בזכות הערר של הרשות על החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התוכנית.  

המלצת "צלול": למחוק את הסעיפים ולהשאיר את ההסדר הקיים, של בלעדיות סמכות הרשויות המקומיות לתת רישיונות עסק, על כנו.

ככל שהסעיף לא יימחק מוצע, לצרף להרכב ועדת ההשגות לכל הפחות שני נציגים של הרשות המקומית הרלוונטית.  

ככל שוועדת ההשגות תחליט להפוך את החלטת רשת הרישוי – רשות הרישוי תקבע את תנאי הרישיון, ואי אפשר יהיה להשיג עליהם.

  1.  

סעיף 38 – צווי הפסקה מנהליים

השינוי המוצע: ההצעה משחררת את הרסן של הפרת סדרת חוקים – חוק התכנון והבנייה, החוק למניעת מפגעים, חוק שמירת הניקיון וחוק רישוי עסקים – ככל שמדובר במיזמי תשתית חיוניים מועדפים – על ידי חיוב אישורים של גורמים בכירים מאלו המוגדרים בחוק הקיים לפני הוצאת צווים מנהליים מכוח חוק התכנון והבנייה (הסכמת מנהל היחידה הארצית לאכיפה).

המלצת "צלול": למחוק את הסעיף. לאור רמת האכיפה הנמוכה בישראל גם היום – הצעת החוק כמוה כתמריץ ועידוד לזלזול בשלטון החוק. הרעיון שצריך לצמצם את האכיפה, המצומצמת מלכתחילה, כיוון שלא ניתן לבצע פרויקטים תוך הקפדה על הוראות החוק, הוא פגיעה קשה בעקרון שלטון החוק ומתן הכשר לאכיפה בררנית ומפלה.  

תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024, התשפ"ב-2022, פרק __': חוק לקידום תשתיות לאומיות (חלק ב')

סעיף 6 – תיקון חוק התכנון והבניה

ביטול חובת צירוף תשריט לתוכנית לתשתית לאומית מפורטת

תיקון סעיף 6ב – הגדרת תכנית מיתאר ארצית מפורטת לתשתיות לאומיות

השינוי המוצע: מחיקת המילים "ומצורף לה תשריט של השטח שעליו היא חלה" מהגדרת תכנית מיתאר ארצית מפורטת לתשתיות לאומיות. 

המלצת "צלול": למחוק את הסעיף, ובהתאם את התיקונים הקשורים בתיקון זה (דוגמת סעיף 6ב(ג1)).

התשריט, שעל פי נוהל מבא"ת  הוא אחד ממסמכי החובה בתוכנית, חיוני להבנת המיקום הגיאוגרפי של הפרויקט המתוכנן. ביטול החובה לכלול במסמכי התוכנית תשריט יוצרת עמימות לגבי מיקום הפרויקט (לא יהיה מידע לגבי מיקום הקו הכחול של התוכנית), פוגעת בוודאות ופוגעת בזכות הציבור להגיש השגות כנגד התוכנית (מכוח סעיף 76ג(8) לחוק התכנון והבניה).

תיקון סעיף 6ב – צמצום הבלמים והאיזונים בעת אישור היתרי בניה

השינוי המוצע: סעיף 145(א3) מאפשר לשר הפנים לקבוע גורמים חיצוניים לוועדות התכנון שאישור/תיאום או התייעצות איתן היא תנאי מוקדם לקליטת בקשה להיתר (גורם מאשר). מוצע שרשות הרישוי תוסמך לקלוט בקשה להיתר מכוח תשתית לאומית גם בניגוד להוראות ותנאים של הגורמים המאשרים, אם " …יש בהם כדי לסכל או להקשות באופן בלתי סביר על מתן ההיתר ובכלל כך על קליטת הבקשה להיתר".

המלצת צלול: לבטל את התיקון. התיקון מבטל הגנה חיונית של מי שנקבע כבר על ידי שר הפנים שמומחיותם נדרשת על איכות החיים והסביבה וזאת על פי שיקול דעת של רשות הרישוי שאין לה בהכרח מומחיות באותם תחומים.

תוספת סעיף 76ג1 – הוראות מיוחדות לענין שינוי תכנית לתשתית לאומית  

השינוי המוצע: מוצע ליצור הליך מקוצר לשינוי תוכניות תשתית לאומית, ללא שיתוף ציבור. מדובר בהצעה שממשיכה מגמה עקבית של צמצום שיתוף הציבור בהליכי תכנון ונוגסת במאפיינים הדמוקרטיים של ההליך התכנוני.

התייחסות "צלול": הסעיף מבהיר שמדובר בשינוי משמעותי – כזה שלו היה נעשה לאחר הפרסום להפקדה היה מחייב פרסום נוסף להתנגדויות, לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה. מדובר בשינוי שעלול לגרום ברמת סבירות גבוהה לפגיעה בסביבה, בזכות הקניין ועוד – כיוון שמובהר שמדובר גם בשינוי שכבר נדון בוועדה בהליך אישור התוכנית ונדחה על ידה. השינוי יכול להיות דרמטי, כזה שמגדיל את שטח התוכנית, מסיט תוואי של רכבת קלה ועוד. ולמרות זאת – על פי ההצעה די בכך שהוועדה סבורה שהתגלה מידע חדש או חל שינוי בנסיבות, כדי "להכשיר את השרץ" ללא שיתוף ציבור.

מכיוון שברור ששינוי תוכניות מאחורי מסך הסתרה לא יעבור את מבחן החוקיות – נעשה ניסיון קלוש ולא מספק לרפא את הפגיעה. האמצעי לכך הוא קביעה שאם לדעת הות"ל השינוי יפגע באדם שהיה רשאי להגיש התנגדות לו היה מדובר בשלב הפקדת התוכנית, תינתן לו, ולו בלבד ולא לכלל הציבור (שכן הכוונה לשנות את התוכנית  כך שלא תפורסם לציבור) אפשרות להשמיע את טענותיו. מעבר לפגיעה במאפיינים הדמוקרטיים החשוב של ההליך התכנוני, שבית המשפט הדגיש את חשיבותו שוב ושוב, מדובר בסמכות שמאפשרת פגיעה בזכות הקניין של מי שעלול להיפגע מהשינוי, ככל שהות"ל כשלה בזיהוי הפגיעה.

לאור חוסר הסבירות של ביצוע שינוי ממין זה ללא הליך תכנוני מלא, כמחויב בחוק לגבי שינוי תוכנית, מוצע למחוק את הסעיף.

תוספת סעיף 110(א1) – פגיעה בזכות הערר על החלטות ועדה מחוזית בקשר לאישור/ דחייה של תוכנית תשתית לאומית

השינוי המוצע: השינוי המוצע שולל מרשות/ועדה מקומית ומחברי הוועדה המחוזית (כיום 3 חברי ועדה) את הזכות להגיש ערר למועצה הארצית על החלטת ועדה מחוזית לאשר או לדחות תוכנית תשתית לאומית ומאפשר להם הגשת ערר ברשות יו"ר הועדה המחוזית בלבד. הגשת ערר בזכות תתאפשר רק אם מדובר בתוכנית שהוגשה על ידי אותה רשות מקומית/ ועדה מקומית.   

המלצת צלול: למחוק את התיקון. מדובר בפגיעה נוספת ביכולת של רשות/ועדה מקומית לשמור על האינטרס הציבורי של התושבים בתחום הרשות, עליו הם אמונים. פגיעה זו בעייתית עוד יותר לאור כוונת החוק לשלול מהרשויות המקומית את הסמכות לרישוי עסקים ביחס למיזמי תשתית לאומית.

החלפת היועצים הסביבתיים של המשרד להגנת הסביבה בועדות התכנון ביועצים מהשוק הפרטי

  • תוספת סעיף 5(א1) – מינוי יועץ סביבתי למועצה הארצית
  • תוספת סעיף 8(א1) – מינוי יועץ סביבתי לועדות המחוזיות
  • תיקון סעיף 119ג(א) – העברת ההחלטה על ביצוע תסקיר השפעה על הסביבה ומתן הנחיות לתסקיר מנציגי המשרד להגנת הסביבה ליועצים סביבתיים חיצוניים של ועדת התכנון

התיקונים מחליפים את נציגי המשרד להגנת הסביבה במועצה הארצית ובוועדות המחוזיות ביועצים חיצוניים שאינם עובדי מדינה, במתכונת דומה לזו הקיימת כבר היום בוועדה לתשתיות לאומיות.

התייחסות צלול: ההפרטה של היעוץ הסביבתי במערכת התכנון בעייתית ביותר במספר היבטים.

  • א. כבר היום הכנת תסקירי השפעה על הסביבה על ידי היזמים, באמצעות יועצים פרטיים בשכר, נגועה בניגוד עניינים וקיים חשש להטיה של התסקיר. כיום חשש זה מצומצם באמצעות בקרה ופיקוח של נציגים לא תלויים של המשרד להגנת הסביבה. התיקון המוצע מבטל את הבקרה והפיקוח של המשרד להגנת הסביבה ומשלים הפרטה של כל הליך בדיקת ההשלכות הסביבתיות של תוכניות.
  • ב. בעוד יועצי המשרד להגנת הסביבה מחויבים בראש ובראשונה לאינטרס הציבורי של שמירה על הסביבה, יועצים פרטיים יהיו מחויבים, מחד, לוועדה שבחרה אותם ואשר תקבע אם לשכור את שירותיהם גם להבא, ומאידך, חשופים ללחצים של לקוחות אינטרסנטיים קיימים ועתידיים שלהם. במצב זה קיים ניגוד עניינים מובנה שיוצר חשש ממשי לייעוץ מוטה לכיוון של מתן משקל יתר לשיקולי פיתוח על חשבון האינטרס הציבורי בהגנה על הסביבה. ניגוד עניינים כזה אינו קיים אצל אנשי המשרד להגנת הסביבה.  
  • ג. הפרטת היעוץ הסביבתי לצד המגמה של הגברת הלחץ לקיצור לוחות הזמנים לקידום תוכניות, צפויה להגביר את הלחץ, הקיים כבר היום לוויתור על בחינה לעומק של השלכות סביבתיות. התוצאה צפויה להיות הרס מוגבר של בתי גידול, שהוא הגורם המרכזי לפגיעה במגוון המינים, וזאת בתקופה שבה, בכל העולם, יש מודעות גוברת לצורך להתמודד עם תוצאות משבר מגוון המינים, שמאיים על תפקודן של מערכות אקולוגיות חיוניות.
  • ד. בנוסף, היעוץ הסביבתי של מתכנני המשרד להגנת הסביבה נעשה מתוך ראייה רחבה המבוססת על הידע הארגוני המצטבר שהוא תוצאה של ליווי מגוון גדול של פרויקטים מסוגים שונים, ועל זמינות מומחים למגוון נושאים שהמשרד אמון עליהם, כמו איכות אוויר, קרינה, חומ"ס, אקולוגיה ועוד. ההסתמכות על יועצים פרטיים, שמשאבים אלו אינם עומדים לרשותם, תוביל להתייחסות נקודתית, ללא התייחסות להשלכות רוחב של התוכניות  ולפספוס חלק מההשלכות הסביבתיות הבעייתיות שלהן.
  • ה. לבסוף, הדרת אנשי המשרד מההליך התכנוני תפגע בהמשך בנייתו של מאגר ידע חיוני לתפקודו המקצועי של המשרד גם בתחומים אחרים.

בבסיס השינוי עומד הרצון לאמץ את המודל שכבר קיים בות"ל ובותמ"ל, וזאת תוך התעלמות ממאפייני התוכניות שמקודמות בוועדות אלו וללא בחינה של ההשלכות של המודל שקיים בהן על איכות התכנון. קיימות לא מעט דוגמאות לתוכניות שהובילו לנזקים סביבתיים חמורים כתוצאה ממשקל חסר לשיקולים סביבתיים בהשוואה לשיקולים כלכליים. כמו כן לא נלקחת בחשבון הארכת לוחות הזמנים של הליכי תכנון, בעקבות הליכים משפטיים ארוכים שבעקבותיהם תוקנו הליקויים בתסקירי השפעה על הסביבה שבוקרו על ידי יועצים פרטיים – הארכה שייתכן והייתה נמנעת אם את היעוץ לוועדות היו מספקים יועצי המשרד להגנת הסביבה.

כך לדוגמה, במסגרת תוכנית מתאר ארצית 35/א, הות"ל אשרה למפעלי ים המלח, ביום 24.6.16, בנייה של תעלת הזנה, שמזרימה את מי ים המלח דרומה דרך השטח הרגיש של מניפת צאלים וזאת ללא יריעות איטום בתחתית התעלה. האישור ניתן למרות התנגדות נציג רט"ג בוועדה. זמן קצר לאחר התחלת ההזרמה התברר שהדליפות מהתעלה הלא אטומה פוגעות בצמחיה שבשטח המניפה שהיא אחת ממניפות הסחף היחידות שעדיין קיימו מערכת אקולוגית ייחודית ועשירה במדבר יהודה. בעקבות הדליפה הוחלט ליישם בדיעבד את הפתרון שנדחה בות"ל, לאטום את תחתית התעלה ולהתחיל לפעול לשיקום הנזקים המיותרים.

דוגמה נוספת היא תוכנית הבנייה באזור אפולוניה,הרצליה, שהגיעה עד לדיון נוסף בבית המשפט העליון,במסגרת דנ"ם 4856/19 כרמלי נ' הותמ"ל. התוכנית הוחזרה לותמ"ל להפקדה מחדש כדי להשלים את סקר הסיכונים שלא נערך במסגרת תסקיר ההשפעה על הסביבה עליו התבססה הותמ"ל ערב ההפקדה. פסק  הדין מבקר את עבודת היועץ הסביבתי של הוועדה שהובילה לפגם כך: "לצד התסקיר הונחה לפני הוועדה חוות דעתו של יועץ הסביבה של הוועדה,… בחוות הדעת צוין כי ממצאי הסקירות והבדיקות המתוכננות יעובדו לקבלת תמונת מצב מדויקת שתכלול איתורי הזיהום, סוגי המזהמים ומידת הסכנה מהם – לצד מתן המלצות לטיפול; וכי תמונה זו תתקבל בסקר הסיכונים, שאינו חלק מהליך התכנית".

המלצת צלול: למחוק את התיקונים, ולהחליף אותם בפתרון משולב שלא רק יפתור את בעיית לוחות הזמנים, אלא גם ישפר את איכות היעוץ הסביבתי במקום להחליש אותו:

  • הגדלת התקנים והתקציבים של המשרד להגנת הסביבה באופן שיחזק את המשרד ויאפשר לאנשיו להיענות לצרכי ועדות התכנון בלוחות זמנים קצרים יותר.
  • החזרת היעוץ הסביבתי בות"ל ובותמ"ל לידי המשרד להגנת הסביבה.

 

 

מתן סמכות לבעל רישיון לניהול מערכת החשמל להתיר הפרה של היתרי פליטה לאוויר 

סעיף 7 – תיקון חוק משק החשמל  וסעיף 8 – תיקון חוק אוויר נקי

מוצע לעקוף את הוראות חוק אוויר נקי על בסיס החלטה בלעדית של בעל רישיון לניהול מערכת כהגדרתו בחוק משק החשמל בלבד, וזאת על פי החלטתו שהחריגה דרושה לצורך מניעת פגיעה באמינות ואספקת החשמל. זאת אף מבלי לקבוע כתנאי את הסכמת הממונה מטעם חוק אוויר נקי או את סמכותו לקבוע מגבלות לחריגה המותרת מהיתר הפליטה (אמנם התיקון מציע לאפשר לשרה להגנת הסביבה להתקין לעניין זה תקנות, בהסכמת שר האנרגיה, אך היא אינה יכולה, כמובן, לקבוע בתקנות הוראות המשנות את הסמכות שהחוק יעניק לבעל הרישיון).

ההסדר המוצע, מתווסף לתיקונים מוצעים נוספים, כמו למשל ההצעה להפריט את היעוץ הסביבתי במוסדות התכנון, כשהמשותף לכולם היא פגיעה שיטתית בסמכויות המשרד להגנת הסביבה, תוך מזעור המשקל הניתן להגנה על בריאות הסביבה, בריאות הציבור ואיכות חייו.