התייחסות עמותת צלול למסמך "בעיות ברגולציה הסביבתית"
להלן התייחסות עמותת צלול למכתב ששלח צוות הרגולציה החכמה בעניין רגולציה סביבתית.
בפתח הדברים נדגיש, כי לדעת עמותת צלול הצוות כשל בזיהוי הבעיות המרכזיות ברגולציה הסביבתית. העמדה החד צדדית העולה מהמסמך, מעלה תמיהות קשות באשר למניע העומד מאחורי המהלך כולו, וחשש לפיו כל מטרתו היא ליצור מצב של העדפת האינטרס של התעשייה המזהמת, על-פני האינטרס הציבורי של הגנת הסביבה. כל זאת תוך האשמת המשרד להגנת הסביבה (להלן, "הג"ס") בהאשמות שווא והחלשתו, במקום חיזוקו המתבקש תמיד. במיוחד בימים אלה של משבר סביבתי ואקלימי הולך וגדל.
אחת הסיבות לכשל היא, אי-הכללת נציג של המשרד להג"ס בצוות הממשלתי החלטה שעמותת צלול מבקשת למחות עליה. תוצאת היעדר נציג הג"ס היא, שהמסמך משקף בעיקר תלונות של גורמים בתעשייה ובממשלה המעוניינים למנוע הפנמה של עלויות סביבתיות של פעילויות מזהמות . לפיכך, דרישת צלול היא חזרה לנקודת האפס – לצרף נציג הג"ס לצוות, כחבר שווה מעמד, ולחזור לשלב מיפוי הבעיות ברגולציה הסביבתית.
כאן המקום להדגיש, כי אשכול תעשיות בהג"ס נוטה כבר היום להעדיף, בצורה מובהקת, את אינטרס התעשייה על-פני האינטרס עליו הוא מופקד – הגנה על הסביבה לטובת הציבור והדורות הבאים. העדפה זו זכתה לביקורת של בית המשפט העליון בעניין סגירת מכל האמוניה[1] ולביקורת מבקר המדינה. "בבואו להפעיל סמכויות אכיפה, המשרד להג"ס נדרש להתמקד בשיקולים הנוגעים להגנת הסביבה, שהם תחומי הליבה המשרדיים שלו, ולהימנע ממתן משקל יתר לשיקולים הנוגעים לתחומי אחריותם של משרדים אחרים, בוודאי משקל כזה שהופך את השיקול הסביבתי למשני…"[2]. הבעייתיות של העדפה זו לא קבלה כל ביטוי במכתבכם.
- הבעיה המרכזית בבסיס הרגולציה הסביבתית: העדר מדיניות סביבתית לאומית
מדינת ישראל נעדרת מדיניות קוהרנטית (עקבית), המחייבת הפנמת שיקולים סביבתיים בתהליכי קביעת מדיניות, חקיקה ורגולציה בכלל משרדי הממשלה. עובדה זו מדאיגה שבעתיים לנוכח משבר האקלים המואץ ולנוכח החשש מפני פגיעה מתמשכת ובלתי הפיכה במשאבי הטבע. עיגון החובה להגן על משאבי הטבע והסביבה בחקיקה תעמיד את ישראל בשורה אחת עם מדינות רבות, כמו גרמניה, שהציבה את הגנת הסביבה והמשאבים הטבעיים, לטובת הדורות הבאים כיעד שהמחוקק, הממשלה וגופים ציבוריים צריכים לשאוף אליו במסגרת החוקה הפדרלית (1994), צרפת שהוסיפה לחוקה ב-2005 את הצ'רטר הסביבתי, הכולל התייחסות לעקרונות סביבתיים[3], אוסטרליה שחוקקה ב 1999 את חוק הסביבה והמגוון הביולוגי[4] ועוד.
היעדר מדיניות סביבתית לאומית, מובילה לכך, שהאינטרס הסביבתי, עליו מופקד הג"ס, מוחלש פעם אחר פעם לעומת אינטרסים של משרדים אחרים ומקבל משקל זניח. גם כשלהחלטות משרדי הממשלה השונים צפויה להיות השפעה סביבתית משמעותית.
דוגמה לחוסר האיזון בין האינטרס הסביבתי לאינטרסים אחרים במשק, ביניהם אינטרסים כלכליים היא זיהום נחלי הארץ בקולחים בתקופת החורף, בשל שיקולים כלכליים של רשות המים ומשרד האוצר שביקשו לשנות את שיטת מימון בניית מאגרי הקולחים. כתוצאה מכך לא נבנו מאגרי קולחים בחמש השנים האחרונות, עובדה שהביאה לזיהום הנחלים והים. בראש הוועדה למתן צווי הרשאה להזרמה לנחל עומד מנהל רשות המים. מאחר ומדובר בוועדה מייעצת בלבד, בסמכות מנהל הרשות שלא לקבל את המלצות של נציגי המשרד להג"ס, זאת למרות שהזרמת ביוב לנחלים הוא נושא סביבתי מאין כמוהו. העדר אכיפה על המזרימים המקבלים היתרי הזרמה מנציחה את מצבם העגום של הנחלים.
- הבעיה אינה בהיעדר של מדיניות סביבתית קוהרנטית של המשרד להג"ס למול משרדי ממשלה אחרים בתחומים שיש להם השפעות סביבתיות. אלא, בחוסר האיזון בין אינטרסים סביבתיים לאינטרסים אחרים של המשק בתחומים עליהם אמונים משרדים אחרים
ככל שמדובר בהתייעצות עם משרדי ממשלה ובעלי עניין רלוונטיים בעת גיבוש ניירות מדיניות, חקיקה או רגולציה, הרי שהמשרד להגנת הסביבה, כמו גם שאר משרדי הממשלה מחויב לבצע את האיזון כבר היום. תהליך זה משתקף בחקיקה וברגולציה הסביבתית הקיימת ומקבל ביטוי במסמכי ה- RIA שמפורסמים באתר הרגולציה הממשלתי.
דוגמה מובהקת להליך, הוא האופן שבו גובשה הצעת חוק רישוי סביבתי משולב, תוך שיתוף ציבור שבו לקחו חלק נציגי התעשייה ונציגי הסביבה ונשקלו שיקולים משקיים מול נציגי משרדים ממשלתיים אחרים שלקחו חלק בהליך. אלא, שבסופו של דבר, המהלך נכשל. לא כי לא נעשה איזון ראוי בין האינטרסים, אלא בשל התנגדות משרדי הממשלה האחרים לוותר על סמכויותיהם. כל פתרון לצמצום הרישיונות והכפילויות בתחום הרישוי, שיוציא את המשרד להגנת הסביבה מהמשוואה, או יטה את האיזון לטובת אינטרסים של רגולטורים אחרים, יהיה חסר אחריות וזאת בלשון המעטה.
נדגיש, כי לאחר שכללי האיזון נקבעו והופנמו ברמת החקיקה והרגולציה (לדוגמה, התנית מתן היתר הזרמה לים בהיעדר חלופות, ישימות מבחינה כלכלית, לטיפול יבשתי), וכדי לשמור על האיזון שנקבע, השיקולים שמתווה הרגולטור למי שמיישם את הרגולציה בפועל חייבים להיות שיקולים סביבתיים בלבד.
הבעיה העיקרית, ועליה עמותת צלול מתריעה מזה שנים, היא דווקא היעדר איזון בין אינטרסים של כלכליים ואחרים לבין האינטרסים הסביבתיים במדיניות, בחקיקה וברגולציה בתחומים אחרים ולהלן מספר דוגמאות:
משרד האנרגיה – חוק הנפט: למרות שלקידוחי גז ונפט השפעה אדירה על הסביבה, חוק הנפט אינו מתייחס לשיקולים סביבתיים וכל הניסיונות שנעשו להוסיף לו הוראות הנוגעות לסביבה, כשלו (התייחסות היחידה קיימת בהנחיות מנהליות). היכולת היחידה של המשרד להג"ס להגן, במידה מוגבלת, על האינטרס הציבורי בסביבה ראויה היא במסגרת היתרים, דוגמת היתרי רעלים או היתרי פליטה. דרישה מהמשרד להג"ס להפחית עוד מההגנה על הציבור, על-ידי הכנסת שיקולים לא סביבתיים להחלטה על היתרים אלו, היא לעג לרש. הדבר דומה לדרישה ממשרד הבריאות לאזן בין שיקולים בריאותיים לשיקולים של קופות פנסיה בעת בדיקה של אישור תרופות.
משרד החקלאות – תקנות הדיג: התקנות הן באחריות משרד החקלאות. אי-אכיפתן במשך שנים, תוך התעלמות מהאינטרס הסביבתי, גרם להשמדה כמעט מוחלטת של אוכלוסיית הדגים המקומית, לפגיעה קשה ביכולת התחדשותם ולפגיעה במגוון המינים. עם העברת סמכויות הפיקוח והאכיפה לרט"ג, חל שיפור קל במצב.
לדעת "צלול"
חקיקה שתחייב את הרגולטור הסביבתי לאזן בהחלטותיו בין שיקולים סביבתיים לשיקולים אחרים תוביל בסופו של דבר להפקרת בריאותו ואיכות חייו של הציבור.
- תהליכי קביעת מדיניות סביבתית והמסגרת המשפטית שלהם, בהתייחס לשקיפות ושיתוף הציבור, להנמקה המקצועית, להתייעצות עם כלל הגורמים הרלוונטיים ולשקילת מכלול השיקולים הסביבתיים ושיקולים נוספים
מ״מ ראש היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים, שלומי בילבסקי, כתב: ״השגת נתונים והצגתם הם תנאי ראשון לקיומו של דיון החיוני להתמודדות עם בעיות סביבתיות. פעמים רבות, מילוי החובה לשקף מידע מעלה את הדברים לסדר היום ומציב לראשונה מראה בפני הרשות עצמה. ואולם חוק לחוד ומציאות לחוד. מבדיקת היחידה הממשלתית לחופש המידע, עולה כי יישום תקנות חופש המידע (העמדת מידע על איכות הסביבה לעיון הציבור) ברשויות לוקה מאוד בחסר, עקב חוסר מודעות לחוק, קשיים ביישומו ופרשנות בלתי אחידה של מונחיו".
נדמה כי אין צורך להוסיף על מילים אלה.
באשר לשיתוף ציבור, ובהשוואה למשרדים אחרים, המשרד להג"ס מקיים לא אחת הליכים של שיתוף ציבור ושולחנות עגולים בנושאים שונים. אלא שלא תמיד עמדות הציבור באות לידי ביטוי ולא אחת קורה שהשיתוף נעשה כדי לצאת ידי חובה.
לדוגמא: בעקבות החלטת ממשלה ערך המשרד להג"ס סקר סיכונים מצרפי במפרץ חיפה, בליווי צוות שכלל גופים שונים. העבודה על הסקר ארכה כארבע שנים במהלכן הזמין המשרד את הצוות המלווה לשלש פגישות בלבד בראשית העבודה. בסופו של תהליך, שעלותו הייתה כחמישה מיליון שקל, הוציא המשרד מסמך חלקי, שלא כלל התייחסות לאיומים האמתיים שעל המפרץ: מלחמה, פח"ע רעידות אדמה תקלות צנרת ועוד, תוך הדגשת אי מסוכנות התעשייה לסביבה ולציבור. אין להתפלא על-כך שהסקר זוכה בימים אלה לביקורת קשה מצד כל הגורמים, ולא רק ארגוני הסביבה. לא נותר אלא לקבוע, שמטרת הסקר הייתה לשרת את התעשייה, תוך התעלמות מהבעיות האמתיות של המפרץ.
מגמת הפגיעה בסמכויות המשרד להג"ס ובשיתוף הציבור בולטת בהליכי התכנון, לדוגמה, שלילת האחריות לתסקירי השפעה על הסביבה מהמשרד להג"ס לגבי תכניות המקודמות בועדות כמו הות"ל והותמ"ל. התוצאה היא לא רק פגיעה בסביבה בגלל קיצור הליכים אלא גם ריבוי הליכים משפטיים שננקטים כדי לתקן כשלים שניתן היה למנוע מראש, מעכבים תוכניות ויוצרים נזק הן לציבור והן ליזמים. לדוגמא, עצירת הקמת שכונת מגורים על שטחי מתקן תע"ש נוף ים, בשל העדר סקר הסיכונים מזיהום קרקע ומי תהום הנותר בשטח.
לדעת "צלול":
- ככל ששיתוף ציבור יעשה בשלב מוקדם יותר, תיווצר וודאות גדולה יותר לתעשייה וליזמים.
- כל שינוי רגולציה מחייב שקיפות ושיתוף הציבור תוך שקיפות ולא בשיטת "הפרד ומשול".
- יש לפעול להנגשת המידע ולפישוט מנגנוני החיפוש (לדוגמה, היתרי הזרמה לים).
- שינוי רגולטורי יכלול הצגה של חריגה מה-BAT, מודל פיזור מזהמים ומיקום רצפטורים ציבוריים.
4 .הפערים למול סטנדרט מקובל במדינות מפותחות
עמותת צלול מזהה פער שלילי בין רמת ההגנה על הסביבה בישראל לעומת מדינות מפותחות אחרות:
חוסרים בחקיקה: בחקיקה הסביבתית הישראלית חסרים חוק אזורים ימיים, חוק למניעת שימוש בפלסטיק חד פעמי (חוקק ברבות ממדינות אירופה שבא לתת מענה למשבר הפלסטיק החד פעמי שמאיים על השטחים הפתוחים והים). חוק רישוי משולב, חוק פסולת מאוחד, חוק קרקעות מזוהמות, חוק לטיפול בזיהום ים בשמן (תלמ"ת), חוק להפחתת סיכון מחומרי הדברה, חוק פסולת בניין, תקנות המדגה (הליך אישורן אורך שנים על שנים) ועוד.
פער נוסף נוצר בהעדפה לאימוץ נורמות בין-לאומיות מקלות. למשל, העדפה לעקרונות חקיקה אמריקאית על פני אימוץ עקרונות הדירקטיבה האירופית לנושא הקידוחים בים, שאושרה בעקבות אסון מפרץ מקסיקו.
אי שימוש בכלים כלכליים במדיניות רגולציה סביבתית, דוגמת מיסוי ירוק (כשנעשה שימוש במס ירוק במסגרת היטלי הזרמה לים, נוצר תמריץ לצמצום של יותר מ-90% בכמות הזרמת מזהמים לים בתוך עשור), תמלוגים, שישקפו את הפגיעה בטבע ובציבור ואת אובדן המשאב (היעדר תמריץ לניצול יעיל של משאבים בולט בעניין ים המלח ומכרות פוספטים. היעדר היטל הפקה על שימוש במי ים המלח, לדוגמה, מנע קידום הצעות לייעול התהליך, באופן שהיה חוסך בשטח הבריכות וכמות המים שמאדים. היעדרו גרם להגדלת הגרעון במאזן המים לאגם והאצת ייבוש ים המלח)
הניסיון להיטפל למקרים בהם הרגולציה הישראלית מחמירה בהשוואה למדינות אחרות מקומם, מהסיבות הבאות:
אימוץ חקיקה זרה מחייב לבצע בה שינויים לצורך התאמתה לצרכי המדינה. ברי, כי חלק מהשינויים ישקפו הקלות בהשוואה למקור וחלקם – החמרות.
במסגרת ההתאמה יש להתחשב באילוצים, כגון מצבת כוח-אדם מצומצמת של המשרד להג"ס בהשוואה למדינות באירופה, חוסרים בחקיקה הישראלית, תרבות ציות שונה לחוק, תנאי אקלים ועוד. במקרים רבים הקלה בהיבט מסוים תחייב החמרה בהיבט אחר, כדי להשיג את יעדי הרגולציה. בפרט, נדרשת החמרה לאור היותנו מדינה קטנה וצפופה, עם דמוגרפיה ייחודית, יחסית למדינות מפותחות אחרות, עם משאבי טבע וקרקע מוגבלים ולחצים גדולים על השטחים הפתוחים. כל אלו מובילים לקונפליקט הולך וגובר בין תעשיות מזהמות לבין הצורך להגן באמצעות רגולציה סביבתית על הציבור בריאותו ועל המערכות האקולוגיות. בהתאם, יש לשקול במקרים מסוימים, לשנות את אופי התעשייה או להעתיק מפעלים מזהמים הנמצאים בקרבה לריכוזי אוכלוסייה גדולים לאזורים מיושבים פחות.
מכאן שכל שינוי בערכי תקן, או בשיטות דיגום וניטור צריך להיבדק לגופו של עניין ולא ניתן לקבוע כלל אצבע שאוסר רגולציה מחמירה יחסית למדינות אחרות.
לדעת "צלול"
כבר כיום ראשי רשויות מתנגדים להקמת מפעלים בשטחם בשל העדר רגולציה ברורה ובשל חשש מפני העדר פיקוח ואכיפה המובילים לזיהום ולפגיעה באיכות החיים שתבריח אוכלוסייה חזקה משטחם, זאת למרות אובדן ההכנסות מארנונה. טיוב הרגולציה, ולא הקלתה, יאפשרו למפעלים לשגשג לצד הישובים (תוך שמירה על מרחקי הפרדה כאשר הדבר מחייב), לספק פרנסה לתושבים ולצמצם יוממות. בנוסף, אימוץ רגולציה, תשפר את סיכוייה של התעשייה הישראלית מול שאר העולם המקפיד כיום על הפחתת פליטות וניצול מיטבי של חומרים ואנרגיה.
- בעיות בישום ובאכיפה של הרגולציה הקיימת וכיצד זה לידי ביטוי בפועל
אין זה סוד שהמשרד להג"ס סובל מכשלים רבים בתחום האכיפה, שנובעים בעיקר מהעדר כוח אדם ומסדרי עדיפות של הנהלת המשרד. מנכ"ל המשרד להג"ס היוצא, ישראל דנציגר, אמר לא אחת שכדי למלא אחר משימותיו זקוק המשרד לתוספת של מאות תקנים וביניהם תקנים רבים בתחום האכיפה. דו"ח מבקר המדינה מיוני 2019 עמד על הכשל המתמשך במידת האכיפה של חוקים ותקנות סביבתיים. המחסור בעובדים ובפקחים גורמי לאכיפה סלקטיבית.
כך למשל, שני שרי הסביבה האחרונים, ח"כ אבי גבאי וח"כ זאב אלקין, הורו למחוזות המשרד להקדיש תשומת לב רבה לפיקוח בנושאים המצילים חיים כמו, למשל, זיהום אוויר, והפקירו כמעט לחלוטין את הפיקוח על זיהום נחלים ומקורות מים. חוק אויר נקי שחוקק לפני עשור, קבע היטל פליטות שיחושב ע"פ הכמות שנמדדה/חושבה בפליטה של החומרים המצוינים בהיתר. התקנות הנ"ל טרם נקבעו. גם תקנות לצמצום ומניעה של זיהום אויר ממקורות ניחים, כפי שנדרש בסעיף 13 לחוק זה. חוסר בהירות ברגולציה יכול להיות גורם לאי אכיפה במקרים אלו יש לטייב את הרגולציה כך שתהיה בהירה, חד משמעית ותמנע כפילויות.
עמותת צלול סבורה, שחלק לא מבוטל מהאחריות להיעדר אכיפה של רגולציה סביבתית ורמת ציות נמוכה לחוק, נובעים מלחצים שמופעלים על המשרד להג"ס מצד משרדי ממשלה אחרים ומצד המפוקחים, ומחזקים את התופעה של שבי רגולטורי. העיכוב בסגירת מכל האמוניה בחיפה, פעילות אסדת תמר במשך 6 שנים ללא היתר פליטה, ריבוי החריגות בפליטות ממפעלי בז"ן, היעדר האכיפה שהוביל לקריסת בריכות הפוספוגבס של רותם אמפרט – כולם תוצר של כשלים ביישום הרגולציה הסביבתית.
סיכום
רגולציה סביבתית חכמה ואפקטיבית היא אינטרס לאומי חשוב. היא חשובה לציבור, לבריאותו, לסביבה, לכלכלה וגם לגופים עליהם היא חלה, שכן היא יוצרת ודאות שהיא אחד הנושאים החשובים ביותר לכל מפעל תעשייתי.
כדי ליצור רגולציה סביבתית חכמה על הממשלה להשלים חוסרים בחקיקה הסביבתית ולשפר חוקים מיושנים, ולא חשוב מכך לדאוג לאכיפתם. אי-אכיפת חוקים, כפי שהדבר קורה כיום, יוצר כאוס, אווירה של אי ציות וחוסר שיוויון בין מי שמציית לחוק לבין מי שמצפצף עליו.
במקום לנסות ולהחליש את המשרד להגנת הסביבה (באמצעות קיצוץ סמכויות, קיצוץ בכוח-אדם, אי אישור תקנים, הפצת שמועות שווא מגמתיות לפיהן המשרד פועל בשירות הציבור ונגד התעשייה ואי קידום חקיקה סביבתית), על הממשלה לשנות את יחסה למשרד מקצה לקצה: לתמוך בייצור רגולציה מקיפה, סדורה, מתקדמת וברורה הפועלת לטובת הציבור והסביבה לחולל מהפכה ביכולות וסמכויות האכיפה של המשרד להג"ס.
לעמותת צלול ידוע, כי במשק הישראלי נשמעים יותר ויותר קולות של בעלי אינטרסים שאינם רואים חשיבות בטובת הסביבה ובטובת הציבור. תופעה שלמרבה הצער הולכת וגוברת גם במקומות אחרים בעולם, שאנחנו לא רוצים להידמות להם. על הממשלה לאטום אוזניה לקולות אלה ולעשות את הדבר העיקרי המוטל עליה – להגן על הציבור, על בריאותו ואיכות חיו ועל סיכוייהם של הדורות הבאים לשרוד בעולם שאנחנו משאירים להם.
[1] ברע"פ 2841/17 נקבע כך: " מסתבר שלעיתים קרובות (מדי) – הרגולטור קיבל פה את עמדת המפוקח ולפרקים הוא אפילו
שינה את גישתו הרגולטורית הבסיסית (פעמים לכאורה אפילו ללא פשר), וזאת, בין השאר, כדי להתאימה לדרישות של הנתון לביקורתו".
[2] דו"ח מבבקר המדינה 69ב, "אכיפה בתחומי הגנת הסביב, 2019.
[3] The Environmental Charter of 2005
[4] The Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999
